【学术沙龙（一）】许方：美国标准战略

2021年11月26日，由《中国标准化》杂志社主办，华为技术有限公司协办的中国标准化杂志社学术委员会学术沙龙以视频会议方式召开，本次沙龙主题为美国标准战略。主讲嘉宾美国国家标准化机构（ANSI）中国首席代表许方，特邀华为技术有限公司产业标准部部长李力、兵器集团首席科学家麦绿波、中国标准化研究院原副总工程师王平、中国计量大学学术委员会副主任陶丽琴、湖南大学经济与贸易学院院长侯俊军、美国信息产业机构副总裁毛蕾明作为评议专家出席。主题演讲环节，许方先生将美国标准化历程与美国发展史联系起来，讲述了从20世纪初ANSI成立到2020年，对标准化产生深刻影响的具有里程碑意义的重要文件和事件；分析了美国标准化发展中一个非常重要的因素，即政府与民间关系的演变。这两部分内容，对深刻理解美国标准化战略的演变极为重要。此外，许方先生还介绍了美国标准化战略的重要变化及一直坚持的协商一致等标准制定原则。现将沙龙主讲嘉宾许方先生的报告内容整理出来，以飨读者。

许方先生，毕业于同济大学结构工程系，从2012年起担任美国国家标准化机构(ANSI)的中国首席代表，负责ANSI在中国的所有业务。在许先生的努力推动下，ANSI与中国政府、行业、学术等多领域多部门开展了多项合作，促进了中美双方在标准化与合格评定等领域的积极合作。

在加入ANSI之前，许先生曾担任美国林业及纸业协会(AF&PA)中国代表处首席代表，负责美国林产工业在中国的所有业务与推广活动。在任12年期间，许先生参与了数项国内关于木结构建筑设计、施工验收以及产品的标准和法规的编写工作，为广大工程设计人员引入了现代木结构的设计方法和理论，也为中国木结构建筑标准的应用和发展发挥了积极的作用。许先生对于中美两国的贸易政策、法律法规以及市场推广等，有着丰富的经验。社会工作方面，许先生目前还担任中国标准化杂志社学术委员会专家、中国工程建设标准化协会木材及复合材结构委员会副秘书长等职务。

2021年10月10日，中共中央、国务院印发《国家标准化发展纲要》，这对标准化同仁，乃至对于整个社会和工业科技发展都是非常重要的一件事情。《国家标准化发展纲要》首先谈到今后要实现四个转变，其中一个就是标准的供给，即由政府主导转变成政府和市场并重。还谈到标准化自身的发展，谈到了标准化的改革创新，其中提到了二元结构，其实从大概念来说，这与美国标准化实践有相似之处。他山之石可以攻玉，通过了解美国标准化发展情况，能够从中吸取经验和做法。

我所讲的内容分三部分，第一部分是美国标准化的发展历史，我想籍此机会梳理一下美国标准化发展中的几个关键过程。第二部分是美国标准化发展中的政府和民间的相互作用，这一直被认为是美国标准化发展成功的重要经验。考虑到今后在中国标准的供给包括政府标准和市场标准，所以其是比较重要的话题。第三部分是美国标准战略。

一、美国标准化发展历史

美国标准化发展和其他任何国家一样，都离不开当时的政治、经济和社会发展环境。有人说美国的标准化发展应该从美国独立以后开始。我从19世纪第二次工业革命开始讲起，因为那个阶段通常被认为是美国标准化的真正开始。由于当时石油、铁路、采矿等工业等都得到了很大的发展，放任的自由主义让美国产生了垄断经济寡头，例如卡内基、洛克菲勒、范德比和斯坦福等。虽然这些经济寡头出现冲销了所谓自由经济、公平竞争的原则，但历史学家对他们还是有一些正面论断，其中之一就是这些经济寡头把很多产业整合集中，推动产业的发展。在美国国家标准局(NationalBureauofStandards,NBS)于1901年成立之前，已经有100多家企业的产业协会和工业组织在制定标准，例如美国机械工程师学会(TheAmericanSocietyofMechanicalEngineers,ASME)、美国土木工程师学会(TheAmericanSocietyofCivilEngineers,ASCE)、美国汽车工程师学会(SocietyofAutomotiveEngineers,SAE)等行业协会或专业协会。所以我们一直在说美国的标准是从下而上的分散体系，这就是其中的历史渊源之一。但是，这些行业协会和专业学会的标准化活动有一个基本特点，就是基本都是按行业需求垂直运作，互相的联系比较少。1904年，钢铁大王安德鲁·卡内基在纽约捐赠了联合工程大厦，几个主要的行业协会和学会籍此机会都搬到这个楼里办公并共享一个图书馆。当时的经济技术发展让大家意识到标准协调的重要性，觉得应该成立一个标准委员会，协调标准化过程的一些共性问题。一次世界大战导致这一计划停顿了一段时间，直到1917年由当时的美国土木工程师学会、美国机械工程师学会、美国电力工程师学会、美国采矿工程师学会以及美国材料与试验协会五家行业协会重新开始讨论，并邀请海军部、战争部和商务部三家政府机构于1918年10月开会正式成立美国工程标准委员会(AESC)，这就是ANSI的前身。ANSI成立以后制定的第一个标准是管道的螺纹标准。第二次工业革命期间，特别是一次大战大规模的生产开始后，美国发生了好几次比较大的罢工运动，包括20万人参加的1886年南方铁路大罢工，25万人参加的1894年芝加哥大罢工等。罢工有多种原因，但安全问题是其中很重要的问题之一。当时还没有全国统一的安全标准，各州政府、保险公司、地方县市等都在制定自己的安全标准，实际使用中产生了不少矛盾以及执法困难的情况。适逢美国工程标准委员会(AESC)成立，商务部认为可以由美国工程标准委员会协调制定全国统一的安全标准。于是AESC成立之后，花了几年时间做安全标准，并于1922年12月制定了全国第一个安全标准，即《产业工人头部及眼部防护国家安全法规》。

1920到1930年代是美国整个历史发展过程中一个非常好的时期。马克吐温的小说《镀金时代》，指的就是这个年代。一战结束后大量老兵从欧洲战场回来，带回了很多现金。美国国内采用放任的自由经济政策，社会文化和经济都得到了很大发展。时任美国商务部长赫伯特·胡佛，在1921年发起了反对浪费、厉行节约的运动。在他的领导下，工程学会联盟出版了一份《产业浪费》报告。根据这份报告，产业中50%的浪费现象，可以通过标准化解决。所以当时的标准化战略采用了三S策略，即产品说明(Specification)、标准(Standards)以及简化实践(Simplification)。三个S，第一个S，specifications就是产品规格，告知消费者产品的规格、质量等；第二个是Standards，就是标准如何达到specification要求的目的。1928年，美国工程标准委员会(AESC)更名为美国标准协会(AmericanStandardsAssociation)，简称ASA。这个名称一直沿用到1960年代，横跨了40多年。

1930年代到1940年代美国发生了经济大萧条，美国国家标准局经费缩减，将部分职能转给美国标准协会，这部分职能包括商业标准的制定、简化实践的颁布和建筑法规的编制。虽然转移了部分职能，但其标准化的机制还保留着。二战结束后，对于政府与民间在标准化中的角色，商务部邀请第三方来进行了评估，于1943年初发布了《威尔逊报告》。该报告指出，仅当标准涉及健康、个人安全以及财产安全时，政府才有必要领导标准制定，否则应该由民间来制定。

针对威尔逊建议，商务部长在1945年1月召集50名工业企业主管开会讨论政府和工业在标准制定中的作用。会议建议商务部长任命一个由工业企业主管组成的政策委员会，由通用电气公司总裁查尔斯·威尔逊先生担任委员会主席，开展研究工作。1945年6月，委员会发布报告，认为私营部门应在标准化方面发挥主导作用，政府通过协助测试和研究发挥次要作用。委员会注意到，标准将变得越来越重要，最终将影响所有商品的生产和销售。为了充分应对未来的需求，委员会建议涉及谈判、发表意见、判断或妥协的标准化活动应通过技术、制造、销售和消费者团体单独和共同努力来推动。委员会认为：这些努力需要通过一个为公共利益运作的、公正的民间机构来协调和促进，从逻辑上讲，这一职能似乎可以由美国标准协会来履行。

1.根据威尔逊委员会的报告，为美国标准协会和其他参与制定自愿标准或希望启动标准化工作的团体和组织提供赞助，支持开展经济和市场营销方面的基础研究；

2.按照威尔逊委员会的报告，建议标准制定组织向美国标准协会提出标准，作为美国国家标准发布；

3.保留政府部门向美国标准协会或任何其他团体发起和提出标准制定的职能；以及在该部门根据经济研究认为自愿标准符合公众利益的情况下，制定自愿标准。

第二次世界大战后不久，美国标准协会(AmericanStandardsAssociation,ASA)于1946年与25个国家的国家标准机构联合，成立了一个致力于整体标准化的国际组织。这个新成立的国际标准化组织（ISO）的目标是促进国际标准的发展，促进工业标准的国际统一。

在20世纪50年代和60年代，美国标准协会(ASA)帮助产业界和政府预测核能、信息技术、材料处理和电子等领域的标准需求。随着人们对国际标准化的兴趣不断提升，美国标准协会(ASA)向世界敞开了大门，主办了第二届国际标准化组织大会和国际电工委员会50周年庆典。美国标准协会(ASA)于1966年重组为美利坚合众国标准院(USASI)，之所以采用这个名称是准备国会授予政府特许职能，即如同BSI的性质，代表政府进行标准化管理。但是，因为国会从未有过向民间机构授予政府特许的先例，所以最终没有通过，而USASI也不愿意采用这个名称，给别人以政府机构的误解，所以于1969年改成今天的名称——ANSI。在各种重组和更名的过程中，ANSI不断加大努力，协调和批准自愿性国家标准，即现在的美国国家标准。ANSI主持的国内项目也在不断扩大和调整，以满足工业、政府和其他部门不断变化的需求。

1970年，ANSI推出公开的标准制定审查程序，负责批准标准的ANSI标准审查委员会(BoardofStandardsReview,BSR)是ANSI历史上最重要的创新之一。

BSR实施了美国国家标准的批准和撤销程序，并确定提交给ANSI批准或撤销的美国国家标准是否符合ANSI的准则。

1976年，ANSI与职业安全和健康管理局（OccupationalSafetyandHealthAdministration，OSHA）合作为影响工作场所安全和健康的政府和民间部门制定自愿标准建立了一个联合协调委员会。1982年，OSHA与消费品安全委员会共同成立了一个类似的联合协调委员会，专注于10种消费品。

20世纪80年代，商业界的许多部门普遍意识到，全球公认的标准以及评估标准符合性的项目是打开国外市场的关键。

1987年，ANSI承担了国际标准化组织/国际电工委员会信息技术联合技术委员会(ISO/IECJTC1)秘书处的工作，这是世界上最大的标准化委员会。

作为对欧洲市场统一计划的回应，ANSI与大西洋彼岸的同行展开了合作对话。该计划的核心是于1990年代在布鲁塞尔设立ANSI分支机构，为欧洲标准活动提供更及时的信息。ANSI还发起了一系列与欧洲标准组织的年度讨论。

20世纪90年代，标准化作为不断扩张的全球经济中的战略和竞争优势的来源而引人注目。公司开始将标准不仅视为影响产品开发、质量或环境合规性的关键，而且视为在全球市场成功竞争的必要条件。有效利用标准化战略来实现竞争力、质量、产品认证和符合性评估成为企业和标准化界在这十年中面临的关键问题。

2000年，美国第一个真正意义上的国家标准战略获得批准，为标准化工作者制定了一个路线图，并为制定标准规划了一个可靠的、市场驱动的、所有部门都可以接受的发展方向。美国国家标准战略每五年更新一次，2020年是第五次修订。

二、美国标准化发展中政府和民间的互动

美国的标准化发展从20世纪初到今天为止，中间经历了许多过程。谈到政府和民间在标准化上的合作，大家都知道一个法案和一个法规。法案是《国家技术转让与促进法案》(NationalTechnologyTransferandAdvancementAct,NTTAA)，行政法规是《联邦政府参与制定和使用自愿协商一致标准的合格评定》(OMBA-119)。事实上，按照时间顺序来说，应该把OMBA-119放在NTTAA的前面。OMBA-119最早的版本出现在1976年。事实上在这之前，对于政府如何采用民间标准一直没有明确的规定。随着以后各种各样的消费者运动和技术发展，需要把政府如何使用民间标准的规则定义出来。1976年11月，OMBA-119的第一版发布，当时的名称叫作《联邦机构与商业标准制定机构之间的互动》；1977年12月，又发布了一版，即《联邦政府机构与自愿协商一致标准制定机构之间的互动》；1980年出版了细则，规定在一定的限制条件下，允许民间机构参加到政府的标准体系中；1982年又去除了1980版本中的限制条件；1993年版本要求联邦政府部门指定专人负责标准化工作；1998年版本则明确要求联邦政府的采购与监管职能采用自愿性标准。所以，美国的政府与民间合作的标准战略，要从1976年算起，到今天共走了45年的路。这45年的经验，对中国的标准化发展有一定的参考意义，例如团体标准如何进入政府体系等。

再来看《国家技术转让与促进法案》，很多人误认为整个法案都是关于标准，其实标准只是其中的一条。

20世纪90年代，对美国来说，最重要的事件是欧洲统一。1992年2月14日，美国国会通过《美国卓越技术法案》，要求美国国家科学院下设的美国国家科学研究委员会牵头对标准与合格评定进行研究，问题包括：第一，欧洲统一对美国贸易的影响；第二，美国的产品在欧洲的接受度；第三，与欧洲进行标准和合格评定互认的合理性与结果。1992年，受国会委托，美国国家科学研究委员会针对标准、合格评定、产品试验等与贸易的关系进行了调查研究，并于1995年完成了题为《进入21世纪的标准、合格评定与贸易》的报告。报告指出：

政府利用民间制定的标准以满足监管和公共采购需求有很多好处。政府采用民间标准降低了联邦机构和纳税人的成本，减轻了民间公司不合理的负担，减少了重复标准。显然，并非每一项公共标准都可以通过民间的程序来制定，除了涉及保护公共健康、安全、环境和国家安全的最重要的情况外，政府应该依靠民间活动。美国政府应该建立更好的机制来确保朝着这个目标前进，美国政府目前利用标准机构及其服务优势的努力是不够的。

报告建议，国会应颁布立法，以NIST作为美国牵头机构的法定授权取代OMBA-119，确保联邦使用由民间组织制定的标准，满足监管和采购需求，仅向OMB报告机构使用民间标准的现有要求已被证明不足以确保在实现OMBA-119政策目标方面取得的进展。国会授权NIST每年向国会报告所有机构在使用民间标准方面的进展，大大提高了政策的有效性。

NIST下设标准政策机构间委员会（TheInteragencyCommitteeonStandardsPolicy，ICSP），汇集了相关联邦机构35名同等地位的官员，以促进标准化活动，如标准制定、产品测试、质量体系注册、认证和认可。ICSP结构过于庞大，不灵活，需要改革。NIST应该在其中发挥很强的领导作用，核心标准使用机构积极参与，如国防部、总务管理局、环保局、职业安全与健康管理局和消费品安全委员会等，这将使ICSP能够更有效地协调机构间的决策，其他机构应参与与其各自任务相关问题的信息共享和决策。

除了政府内部的协调，还需要在标准开发和使用方面进行有效、长期的政府民间合作。这种合作经常缺乏，尽管近年来有所改善。持续的合作需要改善政府和企业之间的信息传递；共识标准体系内公共和民间责任的明确划分；以及实现系统改进和持久变革的制度化机制。

ICSP建议NIST主任应就NIST和美国国家标准协会之间就谅解备忘录启动正式谈判。谅解备忘录应概述：(1)作为美国自愿共识标准体系的组织者和认证者的ANSI和美国驻国际非条约标准制定组织的代表之间的合作模式和责任分工；(2)NIST作为联邦使用共识标准的协调人，承认联邦使用民间合格评定服务的权力。不应阻止NIST与其他国家标准组织谈判谅解备忘录。此外，所有联邦监管和采购机构都应该成为ANSI的会费缴纳成员。会费将支持政府公平分担ANSI的基础设施开支。

自此，形成了今天的政府民间合作的标准化格局。

三、美国标准化战略

最后我想花点时间谈一下美国标准化战略。通常大家认为2000年的《美国标准战略》是美国历史上第一个全国性的标准化战略。但事实上在1978年，就由ANSI主持下的全国标准政策顾问委员会起草了《美国国家标准政策建议》，并刊登在《联邦公报》上向社会征求意见。建议就政府与民间针对产品、体系和服务的国家标准的立项、制定、使用和维护提出了政策性建议。此外，还为政府以及民间资源管理以及有效组织提供框架，以保证满足美国国家标准在及时、符合通常认可的程序正确基础上，满足对质量与经济性的要求给出了建议。

随着20世纪80年代末90年代初日本经济的飞速发展以及90年代欧洲政治和经济一体化等全球化的发展，尤其当国际贸易在整个美国GDP中所占比例在不断上升的情况下，标准界认识到需要制定一套优先选项以及行动计划以保证美国在全球的竞争地位以及美国国内自愿性标准生态环境能够健康高效发展。为此，ANSI从1998年开始组织来自传统产业、新兴产业、标准制定机构、政府以及消费者等广泛领域的代表商量讨论，于2000年9月首次推出了《国家标准战略》。《国家标准战略》指出了标准的制定以及美国的竞争力需要政府及民间对标准化重要性的深刻理解，并进一步阐述了政府与民间合作的重要性。在接下来的几年中，随着全球化进程的进一步发展，2005年出版的《国家标准战略》更名为《美国标准战略》，以此进一步突出了标准化适应全球化的重要性。这一名称沿用至今。说到这里，对于美国参与国际标准我想插一点内容：不少人不太理解为什么ANSI能够作为国家标准机构代表美国参与ISO、IEC。事实上，ANSI从1918年成立之初（当时称作AESC）就积极参加并推广标准化的国际合作。

1921年4月，在英国工程标准协会（BritishEngineeringStandardsAssociation）的主持下，国家标准化机构秘书长会议在伦敦举行。比利时、加拿大、英国、荷兰、挪威、瑞士和美国的代表出席了会议。这次会议中讨论建立的七个国家的标准化机构之间信息共享是国际组织发展中重要的一步。因为这种信息共享机制很快被证明是国际标准领域所带来的巨大好处，为此1926年成立了国家标准化协会（ISA），当时代表美国参加ISA的是美国标准协会。

二战期间，为了继续国际标准化合作，1943年以联合国标准协调委员会（UNSCC）的名义成立了临时组织。该委员会旨在加快交战盟国在标准化问题上的合作，以帮助快速生产和有效使用战争物资和装备，并协助迅速恢复工作。办事处设在伦敦和纽约。美国标准协会代表美国参加了该组织。

第二次世界大战结束后，UNSCC于1945年10月在纽约举行的一次会议上决定创建一个新的永久性标准化机构。1946年10月在伦敦召开的组织会议上决定在ISA和UNSCC合并的基础上成立国际标准化组织ISO。美国标准协会秘书长PaulG.Agnew博士是制定ISO政策和程序的指导人物。他得到了时任国家标准局副局长EugenC.Crittenden博士的大力协助。

因此，从ISO成立之初，ANSI就代表美国参加国际标准的各项活动。尽管如此，真正从法律意义上明确ANSI代表美国参加ISO/IEC等标准化组织是根据1979年颁布的《贸易协定法》。该法案的第413条款规定，美国在民间国际标准组织（例如ISO、IEC等）的利益代表，应由作为民间国际标准组织的民间机构担任，并由商务部长任命安排。1995年7月24日，时任美国商务部下属美国国家标准与技术研究院(NIST)院长AratiPrabhakar与时任ANSI总裁的SergioMazza代表双方签署了合作谅解备忘录，明确了ANSI作为国家标准机构代表美国参加ISO/IEC等国际标准化活动。

回过头来谈美国标准战略，目前的标准战略是每5年修改一次，所以最近的一次是在2020年颁布的。与2015年以及之前颁布的标准战略相比，同样强调了坚持开放、透明、协商一致等基本原则的重要性以及政府与民间的合作、加强标准化意识等内容。至于改变的话，只是一些文字编辑上的改变。举个例子，例如以前只是笼统提到了政府，2020版在“政府”前面加了一个定语，叫所有的政府，包括了从联邦一级到州一级到地方一级政府都要遵循这些基本原则。

总结一下，想要了解美国标准化发展的发展生态、遵循的原则以及发展方向，可以参考以下两份文件：

1.OMBA-119《联邦政府参与制定和使用自愿协商一致标准的合格评定》——根据《国家技术转让与促进法案》制定的这一行政法明确了政府采用民间自愿性协商一致标准的措施，为政府与民间在标准化方面的合作指明了方向；

2.《美国标准战略》——给出了自《战略》颁布的未来5年间标准化发展的原则与方向。